Направления совершенствования систем оплаты труда в бюджетной сфере

В ближайшие годы учреждениям физкультуры и спорта, как и государственным (муниципальным) учреждениям других отраслей социальной сферы, предстоит менять установленные системы оплаты труда, увязывая уровень заработка каждого сотрудника с конкретными результатами его работы. Такая задача поставлена в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы (далее - Программа), утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 26.11.2012 N 2190-р.

Действие Программы, разработанной во исполнение пп. "е" п. 1 Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики"*(1) и положений Бюджетного послания от 28.06.2012 "О бюджетной политике в 2013-2015 годах", прежде всего распространяется на системы оплаты труда работников федеральных государственных учреждений. Однако реализовывать мероприятия Программы рекомендуется и учреждениям регионального и муниципального подчинения.
Чтобы внедрить принцип оплаты по результату и перейти в бюджетном секторе на так называемый эффективный контракт, должна быть создана необходимая нормативно-правовая база. Как сказано в Программе, в отношении учреждений федерального уровня нормативную базу разрабатывают Правительство РФ и федеральные министерства в своих сферах регулирования, а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителей. В отношении учреждений регионального уровня нормативные акты издаются в порядке, установленном законодательством субъектов РФ, а в отношении муниципальных учреждений - в порядке, установленном решениями органов местного самоуправления.
Между тем на федеральном уровне уже принят ряд документов. В частности, Правительство РФ Распоряжением от 30.12.2012 N 2620-р утвердило План мероприятий ("дорожную карту") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки". План распространяется в том числе на учреждения физкультуры и спорта, работающие в сфере дополнительного образования детей. Согласно этому документу реализация мероприятий "дорожной карты", направленных на повышение качества услуг и соотнесенных с этапами перехода на эффективный контракт, должна привести к тому, что не менее 75% детей в возрасте от 5 до 18 лет будут охвачены программами дополнительного образования (50% из них - за счет бюджетных средств).

Проблемы существующих систем оплаты труда

Как известно, на федеральном уровне установление новых систем оплаты труда регламентируется Постановлением Правительства РФ от 05.08.2008 N 583*(2) (далее - Положение N 583), на региональном и муниципальном уровнях - нормативными актами органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принятыми с учетом норм данного постановления. Как отмечается в гл. II Программы, внедренные системы позволили более гибко регулировать оплату труда в зависимости от квалификации сотрудников и сложности их работы, существенно расширили самостоятельность учреждений в решении этих вопросов, повысили роль стимулирующих выплат (в настоящее время в ФГУ они составляют до половины зарплаты работников, а в учреждениях регионального и муниципального уровня - до 40%).
Однако обнаружились и проблемы. Одна из них - высокая межрегиональная дифференциация в оплате труда работников учреждений. По данным Росстата за январь - июль 2012 года, соотношение средней зарплаты работников отраслей социальной сферы и средней зарплаты по регионам отличается в 1,5-2,8 раза. Например, в сфере организации отдыха и развлечений, культуры и спорта разрыв следующий: от 47% в Амурской области до 132% в Республике Дагестан.
Вторая проблема касается стимулирующих выплат, которые не всегда ставятся в прямую зависимость от результатов труда. Во многих случаях показатели и критерии эффективности деятельности работников учреждений недостаточно проработаны, а их применение носит формальный характер. В частности, в новых системах оплаты труда зачастую встречаются ранее применявшиеся выплаты стимулирующего характера - за добросовестное выполнение обязанностей, интенсивность, качество труда и др. без указания конкретных измеримых параметров.
Кроме того, стимулирующие выплаты иногда применяются в качестве гарантированной части заработка, которая вовсе не увязана с результатами труда. Причина кроется в низком размере тарифной части заработной платы, а также в низкой конкурентоспособности учреждений на региональных рынках труда. Из-за этого учреждение вынуждено премировать персонал вне зависимости от результатов его работы, чтобы удержать имеющихся сотрудников.
Третья проблема, которая проявилась при внедрении новых систем оплаты труда, - существенный разрыв между зарплатами руководителя и основного персонала учреждения. Так, в отдельных федеральных государственных учреждениях этот разрыв является более чем десятикратным.
Чтобы устранить имеющиеся недостатки, необходимо дальнейшее совершенствование системы оплаты труда. Согласно положениям Программы для этого требуется:
- сократить разрыв между средним уровнем оплаты труда работников учреждений и средним уровнем заработной платы по субъекту РФ;
- устранить необоснованную дифференциацию в уровне оплаты труда руководителей и работников учреждений;
- усовершенствовать систему критериев и показателей эффективности деятельности учреждений и работников либо установить указанные критерии и показатели в учреждениях, где они в настоящее время отсутствуют;
- отменить стимулирующие выплаты, устанавливаемые без учета показателей эффективности деятельности учреждений и работников;
- определить оптимальное соотношение гарантированной части зарплаты и стимулирующих надбавок.
Рассмотрим некоторые мероприятия по изменению системы оплаты труда подробнее.

Основная часть заработка

Согласно гл. IV Программы оклады (должностные оклады), тарифные ставки в будущем предполагается устанавливать исходя из более полного учета при оплате труда сложности работы сотрудников. Для этого потребуется дополнить и обновить имеющуюся нормативную правовую базу, регулирующую данную область:
1. Минтруду предстоит актуализировать профессионально-квалификационные требования к работникам, профессиональные квалификационные группы, а Правительство РФ должно установить базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам. Также планируется, что федеральные органы исполнительной власти определят либо актуализируют для подведомственных учреждений рекомендуемые минимальные оклады (ставки) по профессиональным квалификационным группам и повышающие коэффициенты по квалификационным уровням профессиональных квалификационных групп.
2. Федеральные органы исполнительной власти в своих сферах регулирования должны утвердить или внести изменения в типовые нормы труда и оказывать методическую помощь учреждениям по их применению. В свою очередь, учреждениям предстоит утвердить локальными нормативными актами (с учетом мнения представительного органа работников) собственные системы нормирования труда, которые должны будут применяться при формировании штатной численности работников учреждений.
3. Учреждениям также потребуется внести изменения в положения об оплате труда работников в части установления конкретных размеров окладов (ставок), показателей, критериев, условий и размеров стимулирующих выплат работникам. Кроме того, нужно будет актуализировать в трудовых договорах с работниками содержание их трудовых функций.
Таким образом, более полный учет в системе оплаты труда сложности работы специалистов учреждений и исключение стимулирующих выплат, назначаемых без учета показателей качества и количества оказываемых услуг, позволят сбалансировать долю тарифной части заработка работников и стимулирующих выплат. Новый баланс должен повысить мотивацию персонала и эффективность его деятельности по заданным критериям и показателям.

Стимулирующие выплаты

Главным принципом, на котором должна базироваться система стимулирующих выплат, станет увязка повышения оплаты труда с достижением конкретных показателей качества и количества оказываемых государственных и муниципальных услуг. Для этого, помимо отмены неэффективных стимулирующих выплат (и перераспределения высвобождающихся средств на увеличение окладов работников и реальные выплаты стимулирующего характера), потребуется:
1. Внедрить взаимоувязанную систему отраслевых показателей эффективности от федерального уровня до конкретного учреждения и работника (сквозная отраслевая система должна строиться по принципу "Российская Федерация - субъект РФ - учреждение - работник").
Следующий шаг в этом направлении должны будут сделать федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции и полномочия учредителей. В соответствии с гл. IV Программы им необходимо утвердить в отношении подведомственных им учреждений в том числе целевые показатели эффективности деятельности федеральных бюджетных и казенных учреждений и их руководителей (а также руководителей автономных учреждений) и рекомендации по установлению целевых показателей эффективности деятельности федеральных автономных учреждений в части выполнения государственного задания с учетом введения взаимоувязанной системы отраслевых показателей эффективности.
2. Установить соответствующие таким показателям стимулирующие выплаты, критерии и условия их назначения и отразить это в примерных положениях об оплате труда работников учреждений, а также в локальных нормативных актах и трудовых договорах (контрактах) с руководителями и работниками учреждений.
Для этого федеральным органам исполнительной власти нужно будет утвердить рекомендации по оформлению трудовых отношений с работниками при введении эффективного контракта в части установления показателей, критериев и условий осуществления стимулирующих выплат, а учредителям учреждений - определить периодичность оценки эффективности деятельности учреждений и их руководителей (в соответствии с положениями "дорожных карт"). Сами же учреждения должны будут установить локальными нормативными актами, коллективными договорами, соглашениями и трудовыми договорами критерии, показатели и периодичность оценки эффективности деятельности своих работников (с учетом достижения целей и показателей эффективности деятельности учреждения).
3. Использовать при оценке достижения конкретных показателей качества и количества оказываемых услуг независимую систему оценки качества работы учреждений, включающую определение критериев эффективности их работы, и ввести публичные рейтинги деятельности учреждений.

Эффективный контракт

Совершенствование тарифной части заработка и системы стимулирующих выплат наряду с созданием систем оценки эффективности деятельности сотрудников должно устранить проблемы нечетких показателей эффективности труда персонала, формального определения его трудовых функций и создать основу для использования принципов эффективного контракта. Перейти на такие принципы и заключать в соответствии с ними трудовые договоры в учреждениях планируется уже в 2013 году (гл. VI Программы).
Отметим, что под эффективным контрактом подразумевается трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки.

К сведению. Изменение порядка оплаты труда, связанное с переходом на эффективный контракт, является изменением условий, определенных сторонами трудового договора, и осуществляется в соответствии с законодательством РФ. Примерная форма трудового договора с работником государственного (муниципального) учреждения приведена в приложении 3 к Программе.

Таким образом, до работника должны быть доведены трудовая функция, показатели и критерии оценки ее выполнения, размер вознаграждения в зависимости от результатов труда. В то же время вознаграждение должно устанавливаться с учетом трудового вклада работника в коллективный результат деятельности учреждения. Кроме того, условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования.

Оплата труда руководителей учреждений

Для устранения необоснованной дифференциации в уровне оплаты труда руководителей и работников учреждений Программой предусмотрены следующие меры:
1. Установить предельный уровень соотношения средних зарплат руководителя и основного персонала учреждения. Для этого Правительство РФ внесло изменения в Положение N 583*(3). Поправки определили, что предельный уровень соотношения средней зарплаты руководителей учреждений и средней зарплаты работников должны устанавливаться федеральным государственным органом, осуществляющим полномочия учредителя, в кратности от 1 до 8. Правда, впоследствии Правительство РФ своим Распоряжением от 30.12.2012 N 2627-р*(4) разрешило ряду федеральных бюджетных и казенных учреждений выходить за установленные рамки, однако в перечне из 45 пунктов учреждений физкультуры и спорта нет.
Дополнительной регламентации подверглись и стимулирующие выплаты руководителям федеральных бюджетных учреждений. В силу изменений, внесенных Постановлением Правительства РФ от 28.01.2013 N 55 в Положение N 583, такие выплаты теперь устанавливаются по решению федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится учреждение, с учетом достижения показателей государственного задания из расчета до 5% плановых показателей по выплатам на оплату труда, предусмотренных Планом финансово-хозяйственной деятельности учреждения.
2. Утвердить типовой контракт (трудовой договор) с руководителем государственного (муниципального) учреждения. Так, Федеральный закон от 29.12.2012 N 280-ФЗ*(5) дополнил ст. 275 ТК РФ положением о том, что типовая форма указанного договора утверждается Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В свою очередь, в гл. IV Программы сказано, что одним из критериев деятельности руководителя, прописанных в типовом контракте, при назначении ему стимулирующих выплат станет соотношение средней зарплаты работников в данном учреждении и средней зарплаты по экономике в соответствующем субъекте РФ. Кстати, Постановление N 975 предусматривает возможность установления еще одного показателя эффективности работы руководителя - рост средней зарплаты работников учреждения в отчетном году без учета повышения размера зарплаты в соответствии с решениями Правительства РФ.
3. Обязать руководителей государственных и муниципальных учреждений, а также членов их семей представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (эта норма, отраженная в пп. "ж" п. 1 Указа N 597, также включена в названный выше закон). Аналогичную информацию предстоит сообщать о его супруге и несовершеннолетних детях.
Такие сведения нужно будет подавать учредителю ежегодно, не позднее 30 апреля. Причем сведения о доходах руководители учреждений обязаны раскрывать начиная с доходов за 2012 год. Если это не будет сделано в срок либо сведения окажутся недостоверными или неполными, руководителю грозит дисциплинарная ответственность вплоть до увольнения.

Механизм финансирования

Глава V Программы устанавливает, что средства федерального бюджета на повышение оплаты труда отдельным категориям работников федеральных государственных учреждений, определенных указами N 597 и 761 *(6), направляются путем увеличения размера субсидии на выполнение государственного задания бюджетными или автономными учреждениями или увеличения параметров бюджетной сметы казенных учреждений.
Кроме того, в Программе отмечается следующее. Поскольку увеличение размеров субсидии не связано с соразмерным увеличением объема государственного (муниципального) задания учреждению, в отношении каждой услуги, включенной в государственное задание, должны быть изменены значения нормативных затрат на ее оказание за счет увеличения затрат на оплату труда. Поэтому при получении средств на повышение зарплаты работникам бюджетные и автономные учреждения должны будут внести изменения в свои планы финансово-хозяйственной деятельности в части расходов на оплату труда (с учетом всех источников формирования ФОТ).

Г. Зайцева,
эксперт журнала "Учреждения физической культуры и спорта:
бухгалтерский учет и налогообложение"

"Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение", N 3, март 2013 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Далее - Указ N 597.
*(2) "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений".
*(3) Постановление Правительства РФ от 26.09.2012 N 975 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 г. N 583" (далее - Постановление N 975).
*(4) "О перечне федеральных бюджетных и казенных учреждений, в которых предельный уровень соотношения средней заработной платы руководителя и средней заработной платы работников учреждения может быть увеличен".
*(5) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания прозрачного механизма оплаты труда руководителей государственных (муниципальных) учреждений и представления руководителями этих учреждений сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".
*(6) Указ Президента РФ от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы". Нормативный акт, в частности, предусматривает доведение оплаты труда педагогов учреждений дополнительного образования детей до уровня не ниже среднего для учителей в соответствующем регионе.